sencer

BİR ZAMANLAR ASKERDİK

Ekim 11, 2009 ·

Kimbilir kimler için? Ama hepsi de hak ediyorlardı...

Bir zamanlar gençtik...


İyiymişiz de hani!!!

MERKEZİYETÇİLİK- ADEM-İ MERKEZİYETÇİLİK PRATİĞİ ÜZERİNE NOTLAR

Kasım 25, 2008 · Kategori: hukuk

OSMANLI'DAN CUMHURİYET'E TÜRKİYE'DE

MERKEZİYETÇİLİK- ADEM-İ MERKEZİYETÇİLİK PRATİĞİ ÜZERİNE NOTLAR

                     Mustafa ÖKMEN*    

GİRİŞ

Toplumların, bugünkü devlet, siyaset ve yönetim anlayışlarının, yapılanmalarının, geçmişin mirasından etkilenmediğini söylemek oldukça zordur ve bu anlamda toplumlar, önceki nesillerden miras olarak aldıkları kurumların, değerlerin ve davranış biçimlerinin yükünü taşırlar. Diğer bir deyişle, ekonomik, sosyal, siyasal, idarî ve kültürel anlayış ve yapılanmalar, insanlık ve toplumların tarihi içinde, kümülatif nitelikli  olarak ve tarihi süreklilik seyrini izleyerek var olagelirler. Devletler, milletler ya da başka parametreleri esas alarak yapılan toplum ayrımlarının hepsi için geçerli olan bu nitelikler, aynı zamanda belirli bir değişimi ve dönüşümü de içerir ya da içermesi gerekir.

Bu çalışmada, işte bu süreklilik, değişim, dönüşüm ya da tam tersi anlayış ve yapılanmaların belirli çizgiler itibariyle Osmanlı'dan Cumhuriyet'e aktarılan temel nitelikleri, özellikle merkeziyetçilik-adem-i merkeziyetçilik ilişkileri bağlamında ele alınacaktır. 

I- KLASİK DÖNEMDEN TANZİMAT'A SİYASİ-İDARİ SİSTEM VE YÖNETİM  YAPISINDA SORUNLAR

Gerek coğrafî alan ve siyasî otorite, gerekse ekonomik zenginlikler bakımından, Kanuni Sultan Süleyman döneminde gücünün zirvesine ulaşan Osmanlı Devleti, aynı dönemde, duraklama ve gerileme tohumlarının yeşermesine elverişli bir sürecin içine de girmiş bulunuyordu. Fatih döneminde ulaşılan ekonomik, sosyal ve idarî boyutlu olgunlaşma, Kanunî döneminde zirveye ulaşmakla birlikte, belki de gelişmenin ortaya koyduğu imkanlar nedeniyle, bir gevşeme ve bozulmayı da beraberinde getirmiştir. Ekonomik, sosyal, askerî, siyasal, idarî ve iç-dış olmak üzere birçok nedeni bulunan bu sürecin ayrıntılarına girmemekle birlikte, Tanzimat'ı getiren yolda, konumuzla ilgili bazı temel noktalara değinmek gerekir.

Klasik dönemden Tanzimat'a uzanan çizgide Osmanlı devleti bir gevşemeyle birlikte gerileme ve bozulmayı da içeren yaşama sürecine girmiştir. “İçte ve dışta hayranlık uyandıran Klasik Osmanlı Sistemi, XVI. Yüzyılın sonlarından itibaren değişen iç ve dış dinamiklere ayak uydurmakta yetersiz kalmış ve bu durum buhran döneminin başlangıcının habercisi olmuştur. Dönemin önde gelen kişilerinin durumun ıslahına ilişkin görüşlerine rağmen, bürokratik kadroların henüz böyle bir kanaati kabullenmeye hazır olmadıkları görülmüştür. Bu kadrolara göre ülkenin çeşitli bölgelerinde meydana gelen sathî problemler, köklü temellere dayalı sistem bozukluğunun bir sonucu değildi. Bunlar geçici arızalardı ve Müslümanların Franklardan öğrenebilecekleri hiçbir şey olamazdı. Buna karşılık yer yer ortaya çıkan huzursuzluklar ve sıkıntılar Osmanlı aydın ve bürokratının bu konular üzerinde düşünmelerine sebep oldu.”[i] Bu bağlamda, gelişmeler eski klasik sistemin terk edilmesi, rüşvet ve kayırmacılığın yaygınlaşması gibi nedenlere bağlanırken diğer yandan da dönemin bazı aydın ve bürokratlarınca yöneticilere sunulmak üzere ortaya konan çözüm önerilerini içeren siyasetnamelerin hazırlanılması yoluna gidildi. Bunların farklı ve çeşitli içerikleri bulunmakla birlikte özellikle tımar sisteminin işleyişine ilişkin değerlendirmeler dikkat çekicidir. Halil İnalcık'a göre, “XVII. Asır başlarında İmparatorluğun çöküşünü haber veren Osmanlı siyaset-nüvislerinin, bilhassa tımar sistemi üzerinde durmaları da sebepsiz değildir. Çıkışından itibaren tımar sisteminin tarihî tekamülü gösterilmekle, Osmanlı İmparatorluğunun asıl çatısı ve tarihinin esas amillerinden biri meydana çıkarılmış olacaktır.”[ii] Kemal Karpat da geleneksel Osmanlı toplumundaki toprak sistemini, elitlerin doğuşunu etkileyen ve bu sınıfların hem geniş halk kitleleri, hem de resmî devlet kurumlarıyla ilişkilerinde onlara bazı güçler sağlayan temel ekonomik kurum olarak[iii] ele almaktadır. Toprak sistemi, Osmanlı Devleti’nde ekonomik, siyasî ve idarî yapılanmanın odak noktasını oluşturmaktadır denilebilir.

Osmanlı Devleti’nin Tanzimat'la sonuçlanan yozlaşma ve gerileme sürecinin birçok nedeni bulunmakladır ve bunların hepsi birbiri ile yakından ilgilidir. “XVII. yüzyıla gelindiğinde, hem merkezi idarenin hem de eyalet ve sancak yönetimini klasik şeklinden tamamen ayrılmış olduğu görülmektedir. Bunun temel nedeni ise tımar sisteminin niteliğindeki değişme ile ilgilidir. Harp güçlerinin oluşturulmasında artık eyalet askerleri içinde tımarlı sipahilerin yerini, valilerin kapılarında besledikleri ve çeşitli adlarla anılan askerler almışlardır.

Bu yüzyıldan itibaren ülke yönetiminin temel birimi sayılan sancaklarda da önemli değişiklikler görülmeye başlanmıştır. Tımar sisteminin bozulup yerini iltizamla yönetime bırakması yanı sıra vezir rütbesini almış kimselerin çoğalması, bunlar için unvanlarına uygun görevlerin bulunmamasına yol açmıştı. Daha önceleri ulema sınıfı için başvurulan uygulamaya yönetimde de yer verilmiştir. Vali olması gerekirken boş eyalet bulunmadığı için atanması yapılamayanlara duruma göre bir veya birkaç sancağın geliri arpalık olarak verilmiştir. XVIII. yüzyılda bu sistem iyice yer etmiş, birçok sancak arpalık olarak vekillerce yönetilir olmuştur. Bunun yanında XVII. Yüzyıldan itibaren Osmanlılarda toprak, devletin denetiminden çıkarak fiilen beylerin yerli güçlü ailelerin malîkaneleri durumuna gelmeye başlamıştı. XVIII. Yüzyılın bitiminde Doğu Anadolu'nun yanı sıra batıda da derebeyleşme eğilimleri artmıştı. XIX. Yüzyılın başlarından itibaren İmparatorluk gün geçtikçe her bakımdan kötü duruma düşmekteydi."[iv] Bu süreç beraberinde çözüm arayışlarını ve bir takım önlemlerin alınması zorunluluğunu da getirmekteydi. III. Selim ve II. Mahmut’un çabalarını bu bağlamda değerlendirmek gerekir. Ancak, bu dönemde ortaya konan bütün reform ve ıslah çalışmaları bu gidişi durdurmaya yetmemiştir.

Osmanlı Devleti’nin ve toplumunun 1600'lü yıllardaki sarsıntılardan sonra belirginleşen değişimi, XVIII. Yüzyıla varıldığında, çok daha değişik bir yapı ve yeni anlayışlar ortaya çıkardı. “Artık ne ülke içinde padişahın mutlak gücünden söz etmek mümkündü, ne de dışa dönük genişleme siyasetinden. XVIII. Yüzyıldan sonra Osmanlı Devleti bambaşka bir değişim içine girdi; bir zamandır baş edemediği Avrupa'nın karşısında tutunabilmek için gittikçe Avrupalılardan daha çok şey öğrenmeye, Avrupa kurumlarını kendine mal etmeye, kısacası Avrupalılaşmaya, Batılılaşmaya başladı. Burada vurgulamamız gereken, batılılaşma sürecine giren Osmanlı devletinin XVI. Yüzyıldaki devlet yapısından çok uzak olduğu, hatta bir bakıma eski güçlülüğünün arayışı içinde batılılaşma yoluna girdiğidir. Yine, Osmanlı kurumlarının iç düzende ve dış genişlemedeki etkinliği birbiriyle ilişkili olduğu gibi bu kurumların değişiminde de iç ve dış etkenler karşılıklı rol oynamıştır.”[v] Bu etkenlerin gösterdiği ya da zorladığı ortak hedef ise, birtakım reform ve ıslahat çalışmalarının yapılması yönündeydi.

Bu yönde ortaya konan reform çalışmalarının ortak amacını, imparatorluğu yeniden canlandırmak ve Avrupa'nın gücü ile uygarlığının giderek artan biçimde egemen olduğu bir dünyada kendini korumak düşüncesi oluşturuyordu. Bir tür meydan okuma niteliğinde ortaya çıkan bu değişim süreci askerî ve ekonomik bir altyapıyı ve aynı zamanda bu yönde ortaya konacak birtakım çabaları gerekli kılıyordu. İlber Ortaylı’ya göre, Osmanlı İmparatorluğu, Batı Avrupa karşısındaki geri kalmışlığını XVIII. yüzyıldan beri askerî-teknik reformlarla kapatmağa çalışmıştır. Ancak modernleşme ile idarî, hukukî, malî reformların kaçınılmazlığı da anlaşılmıştır.[vi] Aynı konuda Davison da, eğitim sisteminde, adaletin sağlanmasında, hukukun modern yaşamın ihtiyaçlarını karşılayacak biçimde yenileştirilmesinde ve kamu yönetiminin örgütlenmesiyle etkinliğinin sağlanmasında da ilerleme kaydedilmesinin önemine dikkat çekmektedir. O’na göre Reform hareketlerinin arkasındaki temel dürtü, Avrupa'nın gözünü boyamak değil, tersine, çeşitli alanlarda bazı Batılı fikir ve kurumların benimsenmesini ya da uyarlanmasını içeren iç reorganizasyon tedbirleriyle imparatorluğu yeniden canlandırmaktı.

Osmanlı yaşamının çeşitli alanlarındaki reformlar birbirine bağlı bulunmasına ve herhangi bir alanda kaydedilecek ilerleme mutlaka diğer alanlara da yansıyacak olmasına rağmen, yönetimin reform sürecinin merkezinde yer aldığı ve bu yüzden yönetim yapısıyla idarî sistemin etkinliğinde yapılacak reformların diğer alanlarda başarılabilecek reformları büyük ölçüde etkilediği gerçeği değişmez. Her değişikliğin diğer değişikliklere bağlı olduğu bu dönüşlü süreçte, bütün alanlardaki reformların planlayıcısı ve yürütme aracı daima hükümettir. Otokratik Osmanlı geleneği ile Osmanlı toplumunun XIX.yüzyıldaki yapısı göz önüne alındığında başka türlüsü de olamazdı. Eski idare sisteminin XVI. yüzyılın sonlarından itibaren çürümesi ve o tarihten sonra imparatorluğun iç bünyesindeki baskılar karşısında yetersiz kalması, Osmanlıların zayıflığını başlıca nedenlerinden birini oluşturur. Bu bağlamda reformlar da yukardan gelmek zorundaydı. Yukarıdan aşağıya reform Tanzimat döneminin ayırt edici özelliğiydi; kaldı ki bu özelliğe o dönemden önce de  daha sonra da sıkça rastlanmaktadır. İnisiyatif merkezî hükümetten gelmiştir, halktan değil. Reformu yapan kurum hükümetin kendisi olduğu için, yönetim yapısını ve idarî uygulamaları düzeltmekte atılan adımlar burada üzerinde durulmayı hak eden konulardır.”[vii] Bu anlamda, hem Tanzimat'ın kendisi yönetim merkezli bir reform girişimi olduğu için hem de çalışmamızın temel konusunu yönetim oluşturduğu için, burada ağırlıklı olarak Tanzimat'ın yönetim konusunda getirdiği değişikliklere ve özellikle de merkeziyetçi adem-i merkeziyetçi anlayış ve yapılanmalara değinilecektir.

            A) Sanayi Toplumuna Geçen Batı, Osmanlı-Türk Toplumu ve Modernleşme

Geleneksellikten modernliğe geçiş anlamında en az dört yüzyıllık bir gelişme ve değişme sürecinin sonunda Batı, XVIII. yüzyıla gelindiğinde yepyeni bir döneme girerken aynı zamanda kendi iç dinamiklerinin ortaya koyduğu bir modernleşmeyi de yaşamıştır. Batı Avrupa'da XVII. Yüzyıldan başlayarak bilim ve teknolojide meydana gelen gelişmelerin neden olduğu ekonomik büyüme, toplumları, adına modernleşme denilen yeni bir yaşam tarzına, kültürel ve kurumsal değişim sürecine sokarak, etkileri dünya çapında hissedilen bir sosyal ve siyasal örgütlenme biçimi yarattı. Bu süreçle insanlık, modernite denilen yeni bir yaşam biçimine ve modernizm denilen ve düne ait olmayan bir dünyada yeniden şekillenmeye başladı.

Kökeninde Batının tarihsel ve toplumsal gelişim ve değişim sürecinin bulunduğu bu yeni durumu konumuz açısından tarım toplumundan sanayi toplumuna geçiş olarak nitelendirebiliriz. Teknolojik, ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasî-idarî bütün yönleriyle bu noktada Batı, dinamiklerini ve  kontrolünü kendisinin belirlediği bir çerçeve içerisinde, Batı-dışı toplumlara fark atmış, bu farklılaşma ve öncülük pozisyonu nedeniyle de modernleşme ya da Batılılaşma gibi bir kavramı Batı-dışı toplumların gündemine yerleştirmiştir. Bu yeni durumu ve gelişmeyi gelişmiş ve azgelişmiş ülkeler-toplumlar ayrımı şeklinde de ifadelendirmek mümkündür. Artık, tarım toplumundan sanayi toplumuna geçen Batı, yönlendiren ve kendisine benzenilmeye çalışılan, Batı-dışı toplumlar da bu yeni durum karşısında kendine bir yer ve yön belirlemeye çalışan  bir başka deyişle yeni durumu intibak etmeye çalışan konumundadır.

Bu çerçevede ve yukarda ele alınan durumu ile Osmanlı-Türk devletine baktığımızda, modernleşme, batılılaşma çabalarını anlamak mümkün olabilir. Ancak burada, Osmanlı devleti ve toplumunun kendi iç dinamikleri ve zaman içinde bu bağlamda ortaya çıkan değişmeleri de göz ardı etmemek gerekir. Hem, Avrupa karşısında güçlü olmak, eski halini tekrar istirdat etmek gibi savunma ve kurtarma çabalarını hem de, güçlü hale gelen Avrupa'ya benzeyerek kurtulma gibi farklı saiklerle ortaya konan ve daha çok Tanzimat'la belirginleşen ıslahat hareketlerine tekabül eden bu çabalar, iç ve dış dinamikleriyle birlikte, bu dönem Osmanlı-Türk toplumunun ve ağırlıklı olarak siyasî-idarî sisteminin tepkilerini dile getirmektedir. Sonuç ve yaşanmakta olan, ekonomiden sosyal ve kültürel yapıya ve oradan da siyasî-idarî yapıya kadar bir modernleşme, batılılaşma sürecidir.

Bu süreçte, konumuz açısından ortaya çıkan iki noktayı açmakta yarar vardır. Bunlardan birincisi, bu dönemin hem Avrupa hem de Osmanlının kendi dinamikleri açısından bir merkeziyet çağı olmasına rağmen uygulamada ortaya konan  ve bir zorunluluğu içeren adem-i merkeziyet anlayışıdır. Diğeri ise, resmi Batılılaşma sürecine dönüşen Tanzimat ve sonrasında ortaya çıkan tepkiler ve bu tepkilerin Osmanlıdan Cumhuriyete uzanan bir çizgi oluşturur nitelikteki pozisyonu ile ilgilidir. Bu anlayışların özellikle siyasî-idarî sistem içindeki ağırlıklı konumu  bağlamında Tanzimat'tan Cumhuriyete ve günümüze kadar oluşan yerel yönetim ve merkeziyetçi-adem-i merkeziyetçi anlayışlar ile yapılanmalar üzerindeki etkisi yadsınamaz.

B) Yönetimde Modernleşme Çabaları ve Merkeziyetçilik Çağında Adem-i Merkeziyetçilik

Klasik Osmanlı idaresinin zaaf ve çöküşünün her alanda iyice belirgin hale gelmesi ve reform ihtiyacını tartışmasız öncelikli sorun niteliğini kazanmasıyla birlikte, XIX. yüzyıl, Osmanlı toplumu için tam bir dönüşüm ve reform çağı olarak tarihte yerini almıştır. Bu anlamda XVIII. yüzyılda başlayan askerî alandaki yenilik girişimleri, XIX. yüzyıla gelindiğinde, malî, idarî, sosyal ve kültürel yeni içerikler kazanmıştır. III. Selimle giderek belirginleşen yenileştirme hareketleri II. Mahmut’la kendini ağırlıklı olarak belli etmeye başlamıştır. “III.Selim’in ferormları pek başarılı olmamışsa da, halefleri için gedikler açmış yol göstermişti. Lale döneminde eski demir perdeyi yıkma süreci devam etmiş, Osmanlılarda bir batı düşüncesi yerleşmeye başlamıştı.”[viii]

Bu dönemde özellikle yönetim alanında atılan adımlar Osmanlı kamu yönetiminin modern anlamda kurumlaşmasını beraberinde getirmiştir. Bu anlamda adem-i merkeziyetçiliğin temel kurumları olan yerel yönetimlerin ayrı ve önemli bir yeri vardır. III. Selimden sonra iktidarı devralan II. Mahmut'un diğer bir çok önemli konularda olduğu gibi yerel yönetimin meydana getirilmesi sürecinin de başlatıcısı olduğu söylenebilir. “Bu çağda yeni bir dönemi başlatan Tanzimat Fermanı ile padişah, halka kanun önünde eşitlik; mal, can ve namus güvencesi; malî, idarî, askerî ve sosyal alanlarda da yeniliklerin yapılmasını, yeni kurumların tesisi ve yeni kanunların yapılmasını vaad ediyordu.

İdarenin yeniden düzenlenmesi ve modernleştirilmesi için öncelikle malî kaynaklara olan ihtiyaç reform zorunluluğunu daha da arttırıyordu. Zaten Osmanlı devletinin çöküşünün en önemli sebeplerinden biri malî sistemdeki bozukluktu. Vergilerin toplanması, tespiti ve yönetiminde ciddî sıkıntılar yaşanmaktaydı. İltizam usulü bir çözüm olmamış tam tersine yeni sıkıntılara sebep olmuştu. Bunun içindir ki Tanzimat Fermanı özellikle iltizam sisteminin yerini alacak muntazam bir vergilendirme sistemi sözü vermekteydi. Bu amaçla Bab-ı ali taşraya vali derecesinde yetkili muhassıllar gönderdi. Malî yenilikler ve iltizam usulünün kaldırılması meyanında vilayetlere gönderilen muhassıllara  burada yardımcı olacak Muhassıllık Meclisleri adında kurullar tesis edildi. Daha önce II. Mahmut döneminde valilere yardımcı olması amacıyla oluşturulan Meşveret Divanı örnek alınmıştı.”[ix] Muhassıllık meclislerinde meclis başkanlığını muhassıl yerine getirirken, eyaletlerde bu görev valiye verilmiştir. Ancak beklenen sonuca ulaşılamadığı için kısa bir süre sonra muhassıllık kaldırılmış, ülke yönetimi yeniden ele alınırken meclisler de bir değişime uğramıştır. “Muhassllık meclislerinin adları Memleket Meclisine dönüştürülürken ,yapısında ve işleyişinde önemli bir değişiklik olmamakla birlikte, sancak merkezlerinde kaymakamlar, eyaletlerde ise valiler meclislerin doğal başkanları oldular. Bu yapılanma ile, 1842- 1849 yılları arasında Tanzimat'ın taşrada uygulanmasında memleket meclislerinin önemli etkinlikleri oldu.”[x]

Muhassıllık meclisleri ve iltizam sistemi  ile ilgili gelişmeleri Halil İnalcık ise, Sened-i İttifak-Gülhane Hattı ikiliği çerçevesinde ele almaktadır. Ona göre, siyasî tarih bakımından Sened-i İttifak, büyük ayanın devlet iktidarını kontrol altına alma teşebbüsünü  ifade etmektedir; Gülhane Hattı ise ona karşı Padişahın mutlak otoritesini savunarak merkeziyetçi devlet idaresinin, başka deyimle bürokrasinin işlere mutlak bir şekilde el koymasını ifade eder. Bir başka açıdan bakılırsa, birincisi gelenekçi, diğeri moderndir. Biri o zaman eyaletlerde hakim kuvvetlerin menfaatlerinin ve hayat görüşünün ifadesi ise, diğeri merkezi devleti ve onun o zamanki iç ve dış şartlar karşısında menfaatlerini en iyi temsil ettiğine hükm edilen batıcı idarecilerin idealini ifade eder. Tarihî oluş içerisinde bu iki hareket birbirine sıkı bir şekilde bağlıdır. Sened-i İttifak ve Gülhane Hattı siyasî bir mücadelenin birbirini kovalayan iki safhasından başka bir şey değildir. Bu itibarla ölü bir vesika olarak kalmış olmakla beraber, sened-i ittifakın büyük bir tarihî manası vardır.[xi] İlber Ortaylı ise, Sened-i İttifakı çok gecikmiş Magna Carta olarak nitelendirmekte ve modern devlet yapısı ve ideolojisi ile uyuşmaz bir belge olduğunu  belirtmektedir. Sened-i İttifak, Osmanlı devletinde hürriyetlerin ve parlamentarizmin gelişmesini sağlayamayacağı gibi güçlü bir merkezî devletin varlığını da tehdit etmiş, padişahın ve merkezi devlet bürokrasisinin tepkisine neden olmuştur.[xii] Bu belgenin Magna Carta niteliğine İdris Küçükömer de dikkat çekmektedir; Ona göre, Osmanlı toplumunda büyük toprak mülkiyetine bağlı yeni bir sınıf olarak beliren ayan gerçeği karşısında eğer, İngilizlerde olduğu gibi bir Magna Carta aranacaksa, bu olsa olsa Sened-i İttifakta bulunabilir."[xiii]

Vergilerin tespiti ve cezalandırmada hukuk devleti arayışı noktasındaki benzerliklere rağmen bu konuda, karşı görüşte olan Niyazi Berkes'e göre ise, bu iki belge arasında benzerlik aramak doğru değildir. Başlangıçta lordlara da hak tanıyan Magna Carta zaman geçtikçe burjuvaları da bir heyet, bir sınıf veya etat anlamında kapsamına alan bir anlayış ve uygulamaya vardırılabilmişti. Osmanlı devletinde ise, böyle bir feodalizmden bahsetmek söz konusu olmadığı gibi, Sened-i İttifak da, feodal hakları olan beyler sınıfı ile beylerin en üstünde yer alan hükümdar arasında  yapılmış bir sözleşme niteliğinde ortaya çıkmamıştır. Ne İslam, ne de Osmanlı  hukukunda ulema, umera ve reaya hukuk karşısında bir heyet, bir sınıf olarak görülmüşlerdir. Haklar ancak bireyler için söz konusudur.  Bu temel farklar nedeniyledir ki, İngiltere'de  Magna Carta demokratik bir gelişmenin kapılarını aralarken, Osmanlı devletinde Sened-i İttifakın böyle bir işlevi olmamıştır.[xiv] Bu işlevsel farklılık, Batı-Batı-dışı ayrımı bağlamında, Avrupa ve Osmanlı-Türk toplumunun merkeziyetçilik-adem-i merkeziyetçilik ilişkileri ile yerel yönetim-kent yapılanmalarının ortaya çıkıp, gelişmesinde önemli bir noktayı oluşturmaktadır. Ahmet Davutoğlu ise böyle bir karşılaştırmayı anlamsız bulmaktadır. Buna göre, iki farklı sosyal, siyasî ve ekonomik birikime sahip iki toplumda yaşanan iki tarihî olgu arasında asırları aşan bir mukayese zemini oluşturmaya çalışmak ancak ve ancak böylesi bir zemini anlamlı kılacak büyük ölçekli bir teorik çerçeve ile mümkündür. Halbuki bu tür mukayeseler genellikle evrenselliğine inanılan bazı olguların büyük genellemelerle her toplumda farklı dönemlerde tezahür ettiği varsayımından kaynaklanmaktadır.[xv] Bu ise önyargılı ve yanlış sonuçlara yol açmaktadır.

XVIII. yüzyıl, Avrupa'da orduların, malîyenin ve yönetimin  modernleştiği, merkeziyetçi yönetimin güçlendiği bir dönemdir. Başka bir deyişle sanayi devrimi sonrası sanayi toplumu özelliklerinin yaygınlaştığı bir zamanı anlatmaktadır. Aynı zamanda bu dönem, Osmanlı ülkesinde geri kalmışlığın, Avrupa'nın ortaya koyduğu farkın farkına varıldığı bir döneme rastlamaktadır. Bu farkı kapatma gibi bir dış saikle, mozaik toplum yapısı, sürekli gerileme gibi iç saikler birleşince Osmanlının da merkeziyetçi bir yönetim yapılanmasına gitmesi kaçınılmazdı. Merkeziyetçi, bürokratik, otokratik ve Batıcı nitelikleri içeren bu reformlar yapılırken Osmanlı Devleti bir yandan da adem-i merkeziyetçi sayılabilecek bazı uygulamalara gidiyordu. İlber Ortaylı bunu merkeziyetçilik çağında yerel yönetimin gelişmesi gibi paradoksal bir içerikle ifade ediyor. Ona göre, “Türkiye'de yerel yönetim geleneği modern merkeziyetçilikle yaşıttır denebilir. Uzun bir tarih içinde gelişen ve endüstri çağının idarî merkeziyetçilik döneminde kabuk değiştirerek, yeni koşullara uyum sağlayan Avrupa'daki yerel yönetimin tersine ülkemizde yerel yönetim; Bab-ı ali, imparatorluğu etkin bir biçimde kontrol etmeye giriştiği ve kısmen bunu başardığı bir dönemde doğdu. Bu gücün maddi temelleri çoktan oluşmaktaydı ve tüm imparatorluğun idarî yapısı, bu gelişen maddi temele göre önemli bir değişim geçirmekteydi.

Teknik ve ulaşım ağı vasıtasıyla merkeziyetçiliğini artırmaya çalışan Osmanlı devleti başta taşra eşrafı olmak üzere yerel güçlerin açık ve gizli tepkisi ile karşılaştı. Eski otoritesini kaybetmekten korkan taşra eşrafı ilk anda direnişe geçmişti, ancak, yeni idarî örgütlenme ilerledikçe, bu sefer de idare meclislerine ve benzer organlara üye olup, nüfuzlarını sürdürme imkanını elde etmekte gecikmediler Belediye idarelerinin kurulmasını da, reform hareketlerinin bu genel niteliği içinde değerlendirmek gerekir."[xvi] Merkeziyetçiliği arttırmak isterken ortaya çıkan bu adem-i merkeziyetçi nitelikte bu yerel yönetim uygulaması Osmanlı yerel yönetimlerini Batı Avrupa yerel yönetimlerinden ayıran önemli özelliklerden biridir.

Yerel yönetim kurumlarının ilk örneği sayabileceğimiz Muhassıllık Meclisleri, memleketin durumuna göre verginin tespit, tevzi ve peşin tahsilini yapacaktır. “Bu meclislerde muhassılın yanına merkezden atanan iki katip, o memleketin hakimi, asker zabiti ve ileri gelenlerinden dört kişi bulunacaktı. Gayri müslim  ahalinin bulunduğu yerlerde metropolid veya hahambaşı da yer alacaktı. Muhassıllık meclisleri, esas itibariyle merkezî idarenin taşradaki organları olmakla birlikte buraya yerel halkı temsilen bazı önderlerin seçimle veya tayinle girmeleri yerel yönetimin başlangıcı olarak kabul edilebilir. Bu meclislerin merkezî idareden ne özerklikleri ne de hukukî kişilikleri vardı. Merkezî idareye rağmen ve ona karşı da değillerdi., onların varlıkları merkezî idarenin tasarrufuna bağlıydı. Temel işlevleri de merkezin iktidarında olan malî konulardı ve merkez adına iş yapıyorlardı. Fakat yine de yerel temsilcilerin hukukî bir düzenlemenin bir sonucu olarak burada yer almaları, kendi varlıklarını kabul ettirmeleri, bir bakıma siyasal katılmayı gerçekleştirmiş olmaları, ortak idarî ve siyasal konularda kanaat beyan etmeleri ve iradelerini kullanmaları yerel yönetime gidişte önemli bir aşama olarak kabul edilebilir.”[xvii] Bu konuda İlber Ortaylı da, bu tür girişimlerin Türkiye'de yerel yönetim geleneğinin çekirdeği sayılması gerektiğini vurgulamaktadır.[xviii]

Yine, Birgül Güler ise, Osmanlı Devletinin muazzam devlet geleneğinin, 1840'lı yıllardan başlayarak tutarlı, işlek ve güçlü bir yerel yönetim sisteminin oluşmasını kolaylaştırdığına dikkat çekmektedir. Buna göre fermansız, yönetmeliksiz bir tek adım atılmayan bir devlet yapısı içinde yerel meclisler, yerel çıkar grupları ile yerel ve merkezî bürokrasi arasındaki ilişkileri güçlendirmiş, pekiştirmiştir. 1840'da kurulan yerel meclisler, Güler'e göre, feodal rantın merkezi-feodal devlet ile yerel feodal beyler arasında yeniden bölüştürülmesinin aracı olarak ortaya çıkmıştır. Feodal rantı yeni bir biçimde bölüşmek gibi bir amaç, kaçınılmaz olarak geleneksel egemenlik ve yönetim araçlarından vazgeçmeyi içerir. Bunun anlamı, geniş üretici kitleler üzerinde güç ve otoritenin yasallaştırılmasını sağlayan mütesellim, voyvoda, resmi ayan, mültezim gibi unvanları ile birlikte meşru otoritelerinden yoksun kalan kesimlere, ayrıcalıkları bu kez bireysel değil, sınıf olarak kullanmak üzere meclis üyeliği statüsü vermiştir. Ayan ve eşraf bu ayrıcalığı, iltizam sisteminin geri gelmesiyle olabilecek en etkin biçimde kullanmıştır. Zaten, yerel meclislerin temsil tabanı da yalnızca ayan ve eşrafı, bunun da en üst kesimini kapsayacak kadar dar tutulmuştur.[xix]

Muhassıllık meclislerini Türk yerel yönetimlerin ilk çekirdeği olarak gören ancak aynı bağlamda ortaya konan bu tespitler üç noktayı aydınlatmaktadır. Birincisi, Osmanlı devleti bu düzenlemeleri, adem-i merkeziyetçilik olsun diye değil günün şartlarının zorlamasıyla geldiği noktada duyduğu bütüncül reform ve çıkış arayışlarının bir parçası olarak yapmıştır. Tam aksine bu dönem Osmanlı devletinin kendini en çok merkeziyetçi olmak zorunda hissettiği bir zaman dilimine tekabül etmektedir. Tanzimat fermanı ile ilan edilen ilkeler, merkezileşme sürecinin önünde büyük bir engel oluşturan mevcut sosyal, siyasal ve idarî yapı ve işleyişe bir müdahale niteliğini taşımaktadır. Bu anlamda yerel meclisler, merkezîleşirken adem-i merkezileşmeye beşiklik etme noktasına denk düşmektedir. Burada yapılabilecek ikinci tespit ise, bu uygulamanın başlangıç itibariyle bile Türk yerel yönetimlerinin Batıdaki yerel yönetimlerden ne denli farklı ekonomik, sosyal, siyasal ve idarî şartlarda ortaya çıktığını görmemize ilişkindir. Konuyla ilgili üçüncü tespit ise Tanzimat hareketinin kapsamı ve boyutları ile ilgilidir. Eğer Tanzimat uygulaması, temel toplumsal ilişkilere müdahale etseydi, diğer bir deyişle yerel meclislerin temsil ettiği taban  tüm toplumsal kesimlere yaygınlaştırılabilseydi durum ne olurdu. Böyle bir oluşum çerçevesinde yerel yönetimler mevcut saltanata karşı sosyal- siyasal bir muhalefetin odağı haline gelebilir miydi? Bu sorunun cevabı olmamakla birlikte, eğer bu olsaydı Türk yerel yönetim geleneği ve Batı tipi yerel yönetimler arasındaki karşılaştırmalara ilişkin daha ilginç ve benzer açıklamalar yapma imkanı olabilirdi.

Tanzimat ve sonrasında merkeziyetçilik- adem-i merkeziyetçilik dinamiklerine ilişkin bu açıklamalardan sonra Tanzimat'ın genel olarak yönetim yapısında ortaya çıkardığı değişiklikleri, modernleşme kavramını da içerecek biçimde ele alabiliriz. Çünkü Tanzimat, sosyal, malî, siyasî ve idarî yönleriyle oldukça geniş bir düzenlemeyi beraberinde getirmektedir. “Tanzimat, Osmanlı devletinde ve toplum hayatında yaklaşık iki yüz yıldan beri süregelen reform ya da ıslahat ihtiyaç, eğilim ve girişimlerinin tatbikata intikal etmiş önemli bir aşamasını oluşturmaktadır. Tanzimat'a gelindiğinde, Osmanlı reform hareketi, öncekilerden farklı olarak, nitelik yön, hız ve kapsam bakımından büyük bir değişiklik gösterdi. Bu reform hareketi, kendi dönemiyle sınırlı kalmadı, I. ve II. Meşrutiyet rejimlerini, birçok fikrî ve siyasî hareketi ortaya çıkardığı gibi, Türkiye Cumhuriyeti'nin temelini oluşturan kurum ve fikirlere de kaynaklık etti. Bunu belediye ve il özel idaresinden, Sayıştay ve Danıştay’a, Bakanlıklardan memur rejimine kadar genişletmek mümkündür.

Merkeziyetçilik ve bürokratikleşme, Tanzimat'ın yönetim anlayışının temel özelliğini meydana getirir. Bu nitelikler uygulamada büyük sıkıntıları da beraberinde getirmiştir.”[xx] XIX. yüzyıl Osmanlı İmparatorluğunda merkeziyetçi devlet felsefesi ve eğiliminin egemenliği açıkça görülebilmektedir. Modernleşme bürokratik örgütlerin büyümesini hızlandırmakta ve devlet faaliyetlerindeki uzmanlaşma, merkezde ve vilayetlerdeki örgütlerde şubeleşmeyi beraberinde getirmektedir. Merkezi hükümet sanayiden eğitime kadar hayatın her alanını düzenleme eğilimindedir. Tanzimat dönemi, idarî modernleşme ihtiyacının şiddetle hissedildiği bir yüzyılıdır. Bu idarî modernleşme ise kaçınılmaz olarak, hukukî, kültürel, siyasal ve sosyal değişmeyle birlikte gelişmiştir. “Tanzimat'ta yenileşme, Avrupa modeline göre tek bir değişme çizgisi izledi. Bu dönemde Batılı kurum ve sistemlerle, geleneksel Osmanlı kurum ve değerleri uzlaştırılmaya çalışıldı ve zaman zaman da mücadele etti. Bu durum, ikili kurumsal yapıyı ve değerler sistemini ortaya çıkardı.”[xxi] llber Ortaylı, bu ikili yapının oluşması ve mücadele sürecinin içeriğini imparatorluğun en uzun yüzyılı olarak ifade etmektedir. Çünkü o yüzyılda Türk toplumu en önemli dönemini geçiriyordu. Bütün yaşam biçimini, alıştığı teknik altyapıyı bir şekilde değiştirmek, kendini değişen dünyaya uyarlamak zorundaydı. Ancak, bu tarihî değişimi en sancılı şekilde geçiren sadece biz değildik. İngiltere'nin Sanayi Devrimi diye adlandırdığı dönemde, köyler boşaltılmıştı. İnsanlar yollarda ölüyorlardı. XIX. yüzyılın Londra'sı bizim Tanzimat'çıları korkutmuştur. Bunun bir de, Batı medeniyetinin Osmanlı insanını ikna edememiş olması yönü vardır. İkna olamamıştı ve ikna olması için şartlar da yoktu. Tamam Avrupa medeniyeti, buhar, kuvvetli, donanımlı ordular, zenginlik demekti... Ama bunun arkasında da kapitalist değişimin sancıları, her şeyin yıkıldığı bir Avrupa vardı. Bu, geleneksel toplumları, onun dinginliğini ürkütüyordu. O günün Doğulusu Avrupa'dan çekinen insan, bugünün Doğulusu ise intibak eden.[xxii] Bu analiz aslında ekonomik dönüşüm sürecinin, tarım toplumundan sanayi toplumuna geçiş aşamasında, Batı ve Batı-dışı toplumların görünümünü ve temel niteliklerini açık bir şekilde ortaya koymaktadır.

Tanzimat, bu noktalarda farklılıkların, niteliklerin, değişim ve dönüşümlerin net bir şekilde gözlemlenebileceği bir zaman dilimini içermektedir. Tanzimat, Osmanlı-Avrupa ilişkilerinde yeni bir evreyi simgelemektedir. Önceki ıslahat hareketleri, Osmanlı devletinin kendi yönetim ve medeniyet anlayışının bir eseri olarak gerçekleşmekle birlikte Tanzimat, Batılılaşmanın bir eseridir; Avrupa kültür ve medeniyetinin etkisinin daha fazla kendini hissettirdiği bir dönemde ortaya çıkmıştır. Bu anlamda Tanzimat, ekonomik dönüşüm süreci bağlamında, Batı toplumlarının Batı-dışı toplumlar içinde yer alan Osmanlı devleti karşısında farklılaştığı ve bununla birlikte öne geçtiği bir dönemi işaretlemektedir. Diğer bir deyişle öncesi de bulunan bir değişim süreci, tarım toplumundan sanayi toplumuna geçiş anlamında ve Batı-Batı dışı ayrımı bağlamında, gözle görülür hale gelmiştir. Bu görünüm birtakım nitelikler ve özelliklerle ortaya çıkmış ve Osmanlıdan Cumhuriyete bir çizgi oluşturmuştur.

 Merkeziyetçi ve bürokratikleşmenin yanında, reformcu ve inkılapçı bir nitelik taşıması, Tanzimat'ın en önemli özelliklerindendir. “Ülkemizde bilhassa bürokratik reform anlayışının arkasında yatan varsayım XVIII. yüzyıldan beri Osmanlı-Türk aydınının düşüncesini belirleyen modernleşme sürecine ilişkin kavram çerçevesinde yatmaktadır.  Söz konusu yaklaşım, modernleşmeyi Batılılaşma, batılılaşmayı da  Batının belirli bazı kurumlarını alarak onlara benzeme olarak kabul etmiştir. Bu Türkiye'ye özgü bir sorun değildir ve hemen bütün azgelişmiş ülkelerde benzer tutumlara rastlanmaktadır. Ancak, Osmanlı-Türk devletinde modernleşme sürecinin başlangıcının Lale Devrine kadar uzandığını ve modernleşmenin Batı toplumlarının bazı kurumlarını aktarmak ile eş anlamlı tutulmasına karşın eleştirilerin ancak İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra yoğunlaştığını göz önünde tutarsak konunun ülkemiz açısından taşıdığı önem daha iyi anlaşılır.”[xxiii] 

Türk toplumu açısından modernleşmeyi Lale Devrine kadar dayandıranların başında Mümtaz Turhan gelir. Ona göre, Lale Devrinden II. Mahmut dönemine kadar geçen süre serbest kültür değişmeleri olarak ele alınabilir.  II. Mahmut döneminden sonra cumhuriyete kadar sürüp giden merhaleyi de mecburî kültür değişmeleri kategorisinde değerlendirilebilir. Turhan, bu iki dönem arasında kalan III: Selim dönemini ise geçiş dönemi olarak nitelendirmektedir. Kültürel anlamdaki bu yaklaşım, siyasî-idarî değişimle de yakından ilgilidir.[xxiv] İlber Ortaylı'ya göre de Osmanlı modernleşmesi Tanzimat devriyle sınırlanamaz, daha eskiye uzanan bir olgudur. Yine Osmanlı modernleşmesi, otokratik bir modernleşmedir. İç ve dış gelişmeler, hayatının son kırk yılında imparatorluğu bu otokratik modernleşmeden anayasal bir monarşiye kadar sürükledi. İmparatorluk genç Cumhuriyete parlamentarizm, siyasal parti kadroları, basın gibi siyasal kurumları miras bıraktı.[xxv]

Osmanlının Islahat hareketlerinin bu otokratik niteliğinin bir yönünü de reformcu ve inkılapçı bir özellik taşıması oluşturmaktadır. “Siyasî-idarî değişme, beşerî yönlendirmenin bir eseri olarak yönetimden halka empoze edilen bir süreç izlemiştir. Halkın, bu hareketlerde aktif bir rolü yoktur. Bütün yenilik hareketleri gibi, haklar ve özgürlükler de tepeden gelmiştir. Bunlar tepeden bir ihsan olarak verildiği için, yine tepeden kolayca geri alınabilmektedir. Türkiye'de hak ve özgürlükler için mücadele etme kültürü gelişmemiştir. Oysa Batı'daki idarî-siyasî değişiklikler, halktan yönetime doğru intikal eden bir etkinin ve mücadelenin sonucudur.”[xxvi] Osmanlı toplumsal ve siyasî-idarî örgütlenmesiyle batı toplumlarında ortaya çıkan yapılanmalar arasındaki fark yalnızca bununla sınırlı değildir. Metin Heper bu farka dikkat çekerken patrimonyal niteliği öne çıkarmaktadır. O’na göre Türk kamu bürokrasisinin bürokratik yönetim geleneği, Osmanlı patrimonyal geleneğinin devamıdır.[xxvii]  Şerif Mardin'e göre ise, Batıda ortaçağ toplumunu ayırt eden patrimonyalizm ve feodalizm ilkelerinden Türkiye'de en ağır basan ilke patrimonyalizm olmuştur. Hatta daha da ileri gidilerek, kuruluşundan az sonra, patrimonyal bürokrasi çizgilerinin Osmanlı devletinin en ayırdedici yönü olarak belirdiği söylenebilir.

 Yine Mardin'e göre, Osmanlı devleti, hem Machiavelli, hem de Montesquieu'nin, doğu istibdadı ile Batı feodalizmi arasındaki ayrılığı meydana getiriyor diye gördükleri ara tabakalardan yoksundu. Hegel'in medenî toplum diye adlandırdığı o temel yapı unsurundan, merkez hükümetinden bağımsız olarak işleyebilen ve mülkiyet haklarına dayanan toplum bütünü burada görünmüyordu.[xxviii] Bu fark Batı Avrupa toplumları ile Osmanlı-Türk devleti de dahil olmak üzere Batı-dışı toplumları ayıran önemli bir özelliktir ki bunun sonuçlarını yönetim yapısından yerel yönetim-kent anlayışına ve siyasal örgütlenmelere kadar geniş bir alanda görebiliriz.

 Sayılan nitelikleriyle Tanzimat döneminin değişim sürecindeki en önemli aracı bürokrasi olmuştur.  Bu değişim süreci, toplumu yönlendirme aracı olarak bürokrasi ve yeni kuralların devreye sokulmasını gerekli kılmıştır. Metin Heper'e göre, “Osmanlı-Türk devletinde bürokrasi yakın zaman kadar bir statü elit tipinde görünmüştür. Osmanlı Devleti’nde modernleşme süreci içinde ve özellikle Tanzimat'tan itibaren, malî ve diplomatik işlevlerin önem kazanması ile sivil bürokrasi siyasal karar mekanizmasında mühim rol oynamaya başlamış ve bu mekanizmanın kurumlaşması bir takım kurullar vasıtasıyla yapılmıştır. Bürokratlardan kurulu bu kurullar adeta yasama görevi görmüşlerdir. I. ve II. Meşrutiyet devirlerinde askerî bürokrasi ile bir oligarşi teşkil eden sivil bürokrasi Birinci Cumhuriyette siyasal-bürokratik elitin önemli bir bölümünü oluşturmuştur. Daha doğrusu, bürokrasinin üst basamakları ile siyasal elit kaynaşmıştır.”[xxix] Bu yapı, Tanzimat'tan Cumhuriyete bir çizgi niteliğinde kemikleşmiş ve Türk siyasî-idarî hayatında oldukça etkin ve belirleyici bir rol oynamıştır. Bu etki alanını, merkeziyetçilik-adem-i merkeziyetçilik ilişkilerinden, kapitalizmin-liberalizmin gelişmesine ve demokrasi anlayışı ve uygulamasından yerel yönetim-kent yapılarına kadar geniş bir yelpazede ele almak mümkündür.

Tanzimat'la belirginleşen Osmanlı modernleşme süreci, tepkileri ve destekleri içeren birçok fikir akımı ve  hareketin doğması gerçeğini de beraberinde getirmiştir. Merkeziyetçi bir nitelikte yürütülen resmî batılılaşma politikası ya da modernleşme hareketini başlatan Tanzimat sürecine, ülkenin tüm siyasal, kültürel ve bilimsel etkinlik, hak ve özgürlüklerini hem kullanan, hem de temsil eden başkentte önemli bazı tepkiler gelmiştir. Bu tepkileri, Tanzimat'tan Cumhuriyete uzanan niteliğiyle, merkeziyetçilik ve adem-i merkeziyetçilik ilişkileri açısından ele almak gerekir. Çünkü bu iki çizgi, Türkiye Cumhuriyetinin, özelde merkeziyetçi ya da adem-i merkeziyetçi niteliği, genelde ise siyasî-idarî yapısının oluşmasında doğrudan etkili olan bir sürekliliği içermektedir.

II- TANZİMAT'TAN CUMHURİYET'E İKİ TEMEL ÇİZGİ

Tanzimat'la birlikte belirginleşen ve Cumhuriyet dönemine uzanan iki temel çizgiyi anlayabilmek için önce, Tanzimat'la birlikte ortaya çıkan fikir akımlarına ve örgütlenmelerine kısaca bakmak gerekir. Ayrıntıları ve iç içe geçen niteliğiyle konumuzun dışında kalmakla birlikte, özellikle Osmanlı’dan Cumhuriyet’e miras kalan merkeziyetçi ve adem-i merkeziyetçi anlayışları, bunların siyasî-idarî sitem içinde edindikleri yeri ve dolayısıyla Tanzimat'tan Cumhuriyete yerel yönetim anlayışını, merkeziyetçi-adem-i merkeziyetçi yapılanmaları daha iyi anlayabilmek için kısaca bunlara değinmekte yarar vardır.

Tanzimat'la birlikte Osmanlı başkentinde öncelikle iki tepki ortaya çıkmıştır. Bunlardan en önemlisi Yeni Osmanlılar hareketidir. “Yeni Osmanlılar, tıpkı Tanzimat bürokratları gibi Tercüme Odası veya Batılı eğitim kurumlarında yetişmiş olan ve Tanzimat'ı birçok açıdan yetersiz bularak eleştiren aydınlardan oluşmuştur. Yeni Osmanlılar, Tanzimat'çıların sömürü olgusunu anlayamadıklarını, Batıya maddî ve manevî olarak bağımlı bir sınıf oluşturduklarını ve sınıf içgüdüsüyle davrandıklarını, kendi kültürlerini ihmal ettiklerini, buna karşılık ise ancak yüzeysel anlamda Batılılaştıklarını söylemekte, eleştirilerini bu alanlarda yoğunlaştırmaktadırlar. Meşveret ilkesini öne çıkaran Yeni Osmanlılar bu ilkeye dayanarak meşrutiyetçi bir yönetimin gerçekleştirilmesi için mücadele etmişlerdir.

Yeni Osmanlılar hareketi Tanzimat'ın açtığı yolda, ancak Tanzimatçıların mekanik bir sistem  transferi anlayışına dayalı Batıcılıklarına karşı daha bilinçli bir Batılılaşmayı, İslami temeller üzerinde evrimleştirilmesi gereken ve Osmanlı paradigmasını dikkate alan ama yine de sistemli olmayan bir anlayışı savunmaktaydılar. O nedenle genelde Osmanlıcı diyebileceğimiz bir siyasal birlikçiliği amaçladılar. Yeni Osmanlılar hem Batıyı, hem de Osmanlı merkeziyetçiliğine bağımlılıklarını sürdürdüler.”[xxx] Bu arayış ve çatışmalar gelecekte, sözü edilen bu çeliş